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　　代建制是一種由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目的全過程或若干階段進行管理，并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務，直至項目 竣工驗收后交付使用的項目建設管理模式。代建制在2004年7月國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》中明確提出，同年9月，國家發(fā)改委召開全國投資體 制改革工作會議在全國范圍內逐步推廣，11月建設部發(fā)布了《建設工程項目管理試行辦法》。

    　代建制的特點是項目管理模式由過去的工程自管型小生產管理向項目專業(yè)化大生產管理轉變，項目的工程技術及管理手段也趨于現(xiàn)代化。

     　一、央企工程項目代建管理現(xiàn)狀

    　目前代建制主要在非經營性政府投資項目中推行，企業(yè)投資中代建制采用較少，但中央直屬企業(yè)采用工程項目代建并不少見，特別是在投資重大的交通運輸基礎設 施項目中被屢屢采用，在蘇中江都機場、中交集團北京懷柔111國道、昆明新機場、上海虹橋機場西區(qū)工程、安徽新機場的建設中都能見到代建制的推廣實施。

    　央企工程項目代建管理主要是由央企項目業(yè)主(建設單位)通過招標方式選擇專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設實施，但由于央企企業(yè)性質的特殊性，項目代建單位一般無法參與可研立項，代建的組織實施基本是從初步設計階段開始。

     　二、央企工程項目代建優(yōu)點和問題

    　 1.中央企業(yè)采用代建制突破舊有工程項目管理方式，代建制的實行促使央企投資工程“投資、建設、管理、使用”職能分離，把過去由建設單位(使用單位)承擔 的職責在建設期間劃分出來，以專業(yè)化的項目管理機構代替建設單位行使建設期項目法人的職責，將傳統(tǒng)管理體制中的“建用合一”改為“建用分開”，并割斷建設 單位與使用單位之間的利益關系。這樣可以有效地提高項目管理水平，有效地控制質量、工期和造價，保證財政資金的使用效率，在一定程度上遏制了工程建設領域 腐敗的發(fā)生。同時可促進央企做大做強主業(yè)，無需擔心基礎設施拖主業(yè)后退。

     　(1)由于大多數中央企業(yè)都不是以項目建設為主業(yè)的，其工程項目長期以來，基本上都是通過組建臨時基建班子(如基建辦、工程指揮部等)進行建設管理。這 些基建班子通常缺乏應有的建筑技術和工程經濟等相關背景知識，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設程序，不能掌握并運用先進的項目管理方法。同時，基建班子一般 在項目建成后隨即撤銷，在建設中積累的經驗教訓不能轉為技術資源，供后續(xù)項目借鑒。

     　(2)中央企業(yè)因項目管理經驗不足容易造成項目“超投資、超規(guī)模、超標準”，除自身管理這個因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。使用單位、施工單位 及其他與項目有關的利益群體都是“三超”的受益群體。代建制將增強項目建設各方的責任意識，通過職責分工，使項目建設各方之間互相監(jiān)督。特別是央企委托代 建單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

    　 (3)工程項目建設一直是“權利尋租、腐敗高發(fā)”的溫床，中央企業(yè)也不例外。采取代建模式后，央企建設單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購 等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位可以在公開、公平、公正的環(huán)境下進行招標、定標，這將有利于遏制腐敗事件發(fā)生，從根本上杜絕腐敗工程。

    　 2.雖然央企采用代建制取得了不錯的成效，但作為一種制度和模式，并不意味著有了它，一切問題就迎刃而解了。目前央企“代建制”模式管理中還存在一些問題難以解決。

    　 (1)代建單位介入項目時間不恰當，往往造成嚴重的后遺癥。按目前常見的運作模式，由于代建單位基本無法參與央企工程項目投資決策立項，并且通常只是參與初步設計階段的實行或在建設項目初步設計工作完成后才介入項目建設，由此可能留下隱患。

     　(2)目前央企代建制的運作實施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障，缺乏明確的配套制度和規(guī)范。①現(xiàn)行的國家法律法規(guī)并沒有賦予代建單位代建過程中項目法人的 責任與義務，不能夠因為實行代建制項目法人的責任與義務而產生轉移。所以當代建行為的法律關系不清時，代建的雙方走入了僵局，扯皮、糾紛、責任推卸等情況 就會發(fā)生。②目前與代建制配套的制度基本沒有，而且代建制與現(xiàn)有的條條分塊的建設工程管理制度相互交錯，很難融合。③由于缺乏法律法規(guī)和配套制度的保障， 代建制很少得到各級政府和建設相關管理、備案部門(規(guī)劃、建交委、環(huán)保、消防、質監(jiān)等方面)的認可，實際操作過程中遇到很多困難。④代建單位履行職責的過 程中，存在與建設單位、監(jiān)理單位工作內容重疊交叉，其中包括對前期工作項目審批、招投標、對外協(xié)調、設備材料考察等工作內容的分工，以及發(fā)生的費用由誰承 擔，在工程質量、進度、投資控制以及工作協(xié)調上職責不清等問題。

    　 (3)因客觀條件的約束。央企在采用代建制管理模式中還存在選擇代建單位局限性大，代建單位積極性不高等問題。①目前代建單位的總體實力不強，很多代建機 構都是從原來的建設單位、工程咨詢機構、建設監(jiān)理公司、工程承包公司等轉型過來的，其經濟實力、人員隊伍素質、內部治理結構等各方面不能完全達到專業(yè)代建 相應的水平。且代建單位總體資質不高、資質標準沒有完全統(tǒng)一明確，這必然造成央企選擇代建單位局限性非常大。②代建費沒有專門財務列支的科目，只能列入 “建設單位管理費”科目，通常不超過項目總投資的1.5%。這么低的代建收費標準很難吸引高水平的代建單位參與項目代建的競爭中。

     　三、促進央企項目代建發(fā)展的幾點建議

     　1.針對代建單位介入項目時間不合理的現(xiàn)象，中央企業(yè)應轉變觀念，讓高水平的代建單位融入到企業(yè)的投資決策中來，盡可能爭取在項目建設初期決策立項階段 介入，引入行業(yè)的專業(yè)化思路，減少投資分析結論與實際情況的偏差，提高項目的投資收益率。因為工程項目前期的決策對項目經濟性的影響達到90%以上，代建 管理的發(fā)展也應循著“抓前期”這個方向優(yōu)化，代建工作應提前至可研決策階段，最起碼也應在方案設計招標階段開始介入。

     　2.完善代建制法律法規(guī)和相關配套制度，確立代建制度的法律地位，明確代建法律關系，落實代建責任與義務，讓建設單位和代建單位利益統(tǒng)一，形成項目工程 代建管理的單一業(yè)主。同時在現(xiàn)有的項目法人制、建設監(jiān)理制、招投標制等制度的基礎上形成代建制的配套制度，對代建制市場的開放、監(jiān)管主體、代建制單位的設 立條件和資質審查、代建制的適用范圍和實施程序、代建制管理項目的風險評估與控制、代建制項目的業(yè)績評價等方面作出明確規(guī)定。

     　3.代建單位應不斷提高代建項目管理水平，特別是為央企開展代建的單位更應不斷提高行業(yè)的工程項目專業(yè)管理水平，增加人員配備，并保持其組織機構的合理 性，制定相應的人員考核激勵、培訓計劃，加大從業(yè)人員素質培養(yǎng)的力度，提高從業(yè)人員的綜合素質，增強企業(yè)的核心競爭力。央企應根據實際情況拓寬選擇代建單 位的范圍，合理調整代建收費模式，建議由目前的按建設單位管理費收費模式向工程量清單計價模式轉變，提高代建單位積極性。同時在項目流程的初、中、末三 期，結合時間、成本、質量三大工程目標，建立完整的績效評估體系，實時評估代建單位的績效，進行與之相對應的獎懲，并將評估結果作為今后代建項目招投標的 重要衡量指標。

(作者：唐 崧  中國東方航空股份有限公司)