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一、加強建設(shè)工程項目跟蹤審計的重要性

1、有利于完善監(jiān)督體制，增加決策的透明度，防止滋生腐敗行為。近些年來，工程建設(shè)領(lǐng)域一直存在著較為嚴重的腐敗現(xiàn)象，防而不止，堵而不絕。造成這種狀況的重要原因之一，就是缺乏有效的監(jiān)督體制，未能形成工程投資、管理、監(jiān)督等之間權(quán)責明確、相互制衡的決策、管理和監(jiān)督體制。其中，審計本來作為重要的監(jiān)督部門，但卻只是在工程竣工后才開始進行，這時“木已成舟”，審計所發(fā)現(xiàn)的問題大多已難以改變和挽回。而實行跟蹤審計，有利于審計人員從投資決策開始就參與到對工程項目的監(jiān)督之中，隨時就發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)各方提供決策咨詢意見，及時揭露工程建設(shè)過程中的舞弊、違紀、違規(guī)行為，制止不正之風，促進建設(shè)、施工、監(jiān)理、設(shè)計單位認真履行各自職責，相互配合，正確運用權(quán)力，實施科學決策和管理，提高建設(shè)工程實施的透明度和公信度，遵循國家有關(guān)規(guī)定，防范產(chǎn)生錯誤和腐敗行為。

2、有利于嚴格貫徹和執(zhí)行國家對建設(shè)工程相關(guān)的審計、建筑、招投標等法律、法規(guī)。目前，建設(shè)項目主要由《招標投標法》、《合同法》、《建筑法》等法規(guī)來規(guī)制。在項目建設(shè)審計中，審計部門除按要求依據(jù)《審計法》的規(guī)定外，還須要依據(jù)其他法律的規(guī)定。但是，由于這些法律法規(guī)之間缺乏有效銜接，傳統(tǒng)的審計方式往往造成對所發(fā)現(xiàn)問題在法律適用上的困難。如對工程造價審計爭議是適用《審計法》還是《合同法》的問題；施工方利用建設(shè)單位某些失誤套走建設(shè)資金的問題等。而開展建設(shè)項目跟蹤審計，審計部門及時參加工程建設(shè)的每個主要階段和環(huán)節(jié)，就能清晰當時的情況和應當適用的法律，并從整個法律法規(guī)體系出發(fā)做出恰當?shù)呐袛啵苊饫斫夂蛨?zhí)行的偏差。

3、有利于加強建設(shè)項目管理。采取跟蹤審計，將審計監(jiān)督貫穿于從前期準備、建設(shè)實施直至竣工投產(chǎn)的全過程，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正招投標、合同管理、承發(fā)包、現(xiàn)場管理、投資控制等建設(shè)環(huán)節(jié)中常見的或苗頭性的問題，督促建設(shè)單位加強內(nèi)控管理，強化責任意識，有效遏止對建設(shè)工程實施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進建設(shè)單位健全制度，規(guī)范運作，科學管理。

4、有利于提高建設(shè)投資績效。在我國，建設(shè)工程項目損失浪費、擠占挪用、權(quán)錢交易等現(xiàn)象屢禁不止，嚴重降低了建設(shè)投資績效。如果實施建設(shè)工程項目跟蹤審計，就可以給建設(shè)項目的所有參加方套上法律法規(guī)和財經(jīng)紀律的“緊箍咒”，強化他們在其履行各自職能過程中的責任意識，及時梳理建設(shè)項目進行中各方之間的利益關(guān)系，明確各方在建設(shè)項目實施中處理有關(guān)問題的依據(jù)和規(guī)范，從而最大程度的引導和規(guī)范各方的行為，防微杜漸，整體上提高建設(shè)投資績效。

二、我國建設(shè)工程項目審計存在的問題

1、管理體制不明確

建設(shè)工程實施一般由決策（可行性研究與論證、經(jīng)濟評價）、設(shè)計、招標投標、施工、工程竣工結(jié)算和決算及評估等階段組成，是一個系統(tǒng)工程，應進行系統(tǒng)的監(jiān)督和管理。我國現(xiàn)行建設(shè)工程項目管理體制名為“三位一體”，實際上存在著各自為政，互不配合，權(quán)責不清等問題，形成施工、監(jiān)理、造價、管理、審計等環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，內(nèi)在有機聯(lián)系紊亂，嚴重違背工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，致使一些項目出現(xiàn)隨意增加建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標準，擴大建設(shè)規(guī)模等問題。另外，一些地方政府官員為追求政績，以行政權(quán)力決定工程項目建設(shè)，形成了“首長工程”和“條子工程”。這些建設(shè)工程項目未經(jīng)充分的可行性分析，有的甚至未落實資金，具有極大的隨意性和盲目性，造成項目投資的嚴重損失浪費。所有這些，反映了我國現(xiàn)行建設(shè)工程項目決策和管理體制缺乏“剛性”，存在著嚴重的制度性缺失。

2、暗箱操作，假招標

建設(shè)工程招投標本是我國建設(shè)領(lǐng)域的一項重大改革，目的在于通過建立與市場經(jīng)濟相適應的工程項目投資建設(shè)機制，達到革除建設(shè)工程領(lǐng)域暗箱操作，節(jié)約建設(shè)資金，實現(xiàn)較好投資經(jīng)濟效果的目的。但是，由于傳統(tǒng)審計普遍把審計重點放在工程竣工結(jié)算審計上，是一種事后的審計監(jiān)督，沒有對建設(shè)工程實施全過程審計，因而在整個工程實施中存在著嚴重的有法不依、執(zhí)法不嚴等問題。有些工程發(fā)包單位不按正常規(guī)定進行招標，而是私下搞“暗箱”操作，向投標單位索要回扣、好處費；還有的工程在招標前“設(shè)局”，招標中“演戲”，進行串標、陪標、買標、漏標等；有的建設(shè)單位甚至采取指令發(fā)包、人情標、招標變議標、規(guī)避招投標等假招標形式，實現(xiàn)由指定投標人中標的違法目的。

3、違反建設(shè)程序，導致“三邊工程”

建設(shè)程序是投資項目建設(shè)客觀經(jīng)濟規(guī)律的反映，也是建設(shè)項目自然規(guī)律的要求，必須嚴格遵守。長期以來，不少部門跑項目、爭資金比較積極，但對前期工作卻不夠重視。有的往往為了“搭車”上項目，只好東拼西湊一些沒有工作基礎(chǔ)的項目開工建設(shè)，然后再補做前期工作；有的在尚未得到建設(shè)主管部門確定意見的情況下，僅憑上級部門“可以考慮”就自行開工建設(shè)；有的則干脆先斬后奏，開工建設(shè)后再逼迫有關(guān)部門“就范”。在這些項目中，許多連初步設(shè)計甚至可行性研究報告還沒有審批，成為邊設(shè)計、邊報批、邊施工的“三邊工程”，嚴重違反基本建設(shè)程序。

4、建筑市場不夠規(guī)范

近些年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，建筑市場也在快速發(fā)展，但市場的不規(guī)范也很嚴重。主要表現(xiàn)在：一是基建工程竣工決算高估冒算現(xiàn)象嚴重。一些建設(shè)單位為了消化和掩飾在決策或者建設(shè)過程中的“攻關(guān)成本”，編造虛假的建設(shè)過程不可抗力信息，粉飾會計資料，抬高建設(shè)工程造價。二是現(xiàn)場管理粗放，簽證失范。部分項目建設(shè)管理、施工、監(jiān)理三位一體，缺乏有效的制衡機制；有的建設(shè)單位管理人員業(yè)務素質(zhì)低，不能恪盡職守；有的施工單位與監(jiān)理方沆瀣一氣，蒙騙建設(shè)方，人為提高工程造價；有的監(jiān)理機構(gòu)不認真履行職責，進行虛假簽證，把關(guān)不嚴。三是工程設(shè)計變更增加，資金投入大。有的建設(shè)單位為了以較低的投資規(guī)模獲得項目立項批準，人為操控設(shè)計方案，而在設(shè)計方案批準并開工建設(shè)后，又不斷地修改設(shè)計，致使投資額不斷增加。

5、承包合同條款不清，責任不明確

有的工程項目合同格式過于簡化，條款不嚴密，不規(guī)范，不完整，存在著許多漏洞，如工程范圍比較籠統(tǒng)；人工、材料、機械單價和費率不作詳細約定；工期、質(zhì)量、違約責任不清等。特別是在閉口包干合同中，往往對包干范圍、質(zhì)量要求、調(diào)整手續(xù)等沒有明確設(shè)定，結(jié)果是包干項目包不死，閉口合同形同虛設(shè)，最終還是按實結(jié)算，這樣也就難以控制工程造價。[page]

三、建設(shè)工程項目跟蹤審計的創(chuàng)新

1、堅持建設(shè)項目跟蹤審計與績效審計的有機結(jié)合

績效審計是對投資行為利用資源的財務性、經(jīng)濟性、環(huán)保性、社會性進行的綜合評價，是建設(shè)工程項目跟蹤審計的一個重要內(nèi)容。在審計中，建設(shè)項目投資是一項浩大的系統(tǒng)工程，由于其投資額大、周期長、涉及領(lǐng)域廣、可變因素多，所以，加強和搞好建設(shè)項目績效審計，能夠有效地監(jiān)督和控制不合規(guī)、無效益或效益低下的投資項目，使有限的資金得到優(yōu)化配置并產(chǎn)生最大的效益，充分體現(xiàn)審計的嚴肅性和權(quán)威性。在跟蹤審計中，應對項目建設(shè)過程中邊設(shè)計、邊施工造成損失浪費的現(xiàn)象進行及時披露，促進優(yōu)化科學決策，改善資源管理，逐漸融入投資績效審計的世界潮流。

2、正確把握建設(shè)項目經(jīng)濟效益和社會效益的關(guān)系

政府投資由于資金雄厚，往往從事的是一些大型項目和長期項目以及社會效益好而經(jīng)濟效益一般的項目。跟蹤審計應正確把握對建設(shè)項目經(jīng)濟效益和社會效益關(guān)系的評價。為此，要正確區(qū)分建設(shè)項目的性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上，既要分析、對比建設(shè)項目的經(jīng)濟效益，及時反映那些盲目建設(shè)的“形象工程”、“政績工程”，同時還應根據(jù)政府投資的特點，按照社會效益先于經(jīng)濟效益的要求，綜合評價社會效益，突出經(jīng)濟效益和社會效益的有機結(jié)合。

3、新國家建設(shè)項目審計監(jiān)管體制

當前的突出問題主要表現(xiàn)為：一是主管職能部門監(jiān)管不力；二是內(nèi)控機制不完善；三是權(quán)責不明，政企不分。這造成了建設(shè)項目監(jiān)管的“越位”和“缺位”，產(chǎn)生了“誰都管，誰也管不好、管不了”的現(xiàn)象。根據(jù)我國建設(shè)項目審計監(jiān)管體制的缺陷，應重點采取以下措施：一是實行以審計機關(guān)統(tǒng)一集中行使監(jiān)督職能為主的監(jiān)督體制。為此，要以加強監(jiān)管，提高監(jiān)管質(zhì)量為目標，修改并完善建設(shè)項目審計監(jiān)督的規(guī)章制度，剝離原來分散在有關(guān)部門的監(jiān)督職能，由審計機關(guān)統(tǒng)一集中行使，改變長期存在的建設(shè)項目投資、管理、監(jiān)督“三位一體”體制，實現(xiàn)投資主體、管理主體與監(jiān)督主體的徹底分離。二是理順建設(shè)項目審計監(jiān)管體制的內(nèi)部機制。要以形成審計機關(guān)與其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持，形成監(jiān)督合力為目標，確立審計機關(guān)對建設(shè)項目實施審計監(jiān)督的地位。建設(shè)項目竣工決算未經(jīng)審計機關(guān)審計的，或社會中介機構(gòu)出具的審計報告未經(jīng)審計機關(guān)審核的，有關(guān)部門不得辦理工程價款最終結(jié)算和竣工驗收手續(xù)。審計機關(guān)作為建設(shè)項目審計監(jiān)督的主管部門，要本著“有所為，有所不為”，收攏拳頭，對建設(shè)